여객선이 침몰되는 상황에서 선장과 선원 그리고 해수부와 해경의 부적절한 초기 대응으로 300여명의 희생자가 발생했다. 여객선 안전관리뿐만 아니라 세월호 침몰 사고 직후 초동대응 실패 등 총체적인 인재임이 만천하에 드러났다. 4월16일부터 탑승자 구조와 희생자 수습 과정을 지켜본 우리 국민뿐만 아니라 전 세계가 격앙됐다.

박근혜 대통령도 총체적 인재를 시인했고 국무총리 직속 국가안전처 신설도 제시했다. 한국방재학회와 세이프투데이는 지난 5월1일 서울시 역삼동 소재 (재)방재문화진흥원 사무실에서 권욱 초대 소방방재청장을 만나 세월호 참사를 통해 본 ‘국가 재난관리체계 전반’에 대해 이야기를 나눴다.

세이프투데이 윤성규 기자 sky@safetoday.kr 

권욱 초대 소방방재청장은 박근혜 대통령의 ‘국가안전처 신설 발표’에 대해 조금 성급했던 것으로 진단했다. 또 소방방재청은 자연재난만, 안전행정부는 사회재난만 담당할 수 있도록 지난 2월부터 ‘재난 및 안전관리 기본법’이 시행됐는 데 ‘재난총괄 정부조직이 이원화된 것’은 잘못된 것이라고 지적했다. 특히 안전행정부는 소방방재청의 업무만 뺏어가 ‘페이퍼 행정만 펼친 꼴’이라고 평가하고 신설될 국가안전처도 업무의 전문성과 안정성을 무시하고 조직개편과 업무영역의 조정에만 의존했던 지난날에 대한 철저한 반성에서 출발해야 한다고 했다.

권욱 초대 소방방재청장은 또 “재난관리 영역을 육상, 해상, 공중 모두 3개로 나누고 정부 조직 중 3개 부에서 관련 전문 재난영역을 묶어 통합관리하고 기존 안행부나 신설될 국가안전처에서 총괄 컨트롤 타워를 맡는 것이 바람직한 국가재난관리체계일 것”이라며 “국가는 국민의 안전을 위해 ‘안전 인프라 갖추는 것’, ‘위험을 감지하고 회피할 수 있는 방법을 제공하는 것’, ‘안전의식을 높이도록 도와주는 것’ 3가지를 보장해야 한다”고 설명했다.

이하는 권욱 초대 소방방재청장의 세월호 참사를 통해 본 ‘국가재난관리체계 진단’ 입장을 정리한 것이다.

재난관리는 과학과 문화의 문제이다. 일본의 과학과 우리의 과학은 다르다는 것인가? 여객선의 내구연한을 정해 놓고 내구연한이 끝나기 전에 외국으로 수출한다. 자신들의 나라에서 내구연한이 지난 여객선은 안전성에 문제가 있다고 판단한 것이다. 여객선 설계 당시에도 내구연한에 맞춰서 각종 부품들의 수명주기도 맞췄을 것이다. 변화 무상한 바다를 항해하는 선박은 균형이 중요하다.

이런 내구연한이 끝난 여객선을 우리는 수입해서 증축과 리모델링을 하여 균형을 흐트리고 조건부 안전관리 사항도 부실하게 관리했다. 기본적으로 안전의식의 문제인 것 같다. 우리는 사회 전반적 안전의식의 문화적 정착이 과제인 것 같다.
 

소방방재청도 있고 안전행정부도 있었는 데 세월호 침몰과 같은 어처구니없는 일이 발생하고 탑승자 구조 수색과정과 희생자 수습과정의 모습도 혼란 스럽다. 그렇다고 해서 기구 하나 만든다고 해결될 문제는 아니다. 재난관리 컨트롤 타워를 총리실 직속으로 두던 안행부에 그대로 두던 크게 문제될 것은 없다.
 
대통령께서 총리실 직속으로 국가안전처를 신설하겠다고 했는 데 재난관리 컨트롤 타워를 총리실 직속 처로 두는 것에 대해서는 생각해 보지 않았다. 어디에 두든 책임 행정의 취지에 맞아야 한다.

일만 터지면 만들었다가 줄였다가 늘렸다가 바꾸고 하는 데 이제 구조적으로 접근하는 것은 없어야 하고 기능적으로 접근하자. 방재업무를 정치적·구조적으로 접근하면 안된다. 재난관리 업무가 기능적 효율성과 안전성을 발휘 할 수 있도록 꾸준히 노력해 나가야 한다. 크고 작은 시행착오 위에서 보완과 개선이 장기간 이루어 질 때 재난관리가 정착된다.

재난이 줄어들면 사람과 조직은 줄이고 일 터지면 이런 조직과 담당자들 만의 책임인양 호도한다. 이런 것이 계속 반복돼 왔다. 기구 새로 만들고 인원 늘리고 하는 발상 탈피해야 한다. 명분 위주의 생각, 형식적 생각이다, 지금까지는 국민들이 그런 관행에 익숙해저 왔다. 그러나 앞으로는 아닐 것이다.
 
이조시대, 외정시대, 저개발시대에 해왔던 민심수습 위주의 시혜적 복지 관행이 그대로 남아 있다. 속상하고 와글와글하다가도 돈 좀 주고 뭐 좀 바꾸고 하면 금세 사그라졌다. 이런 문화를 청산해야 한다. 기능적이고 효율적으로 접근해야 한다.

소방방재청 처음 만들 때 청장이라고 못하는 것 없었다. 소방방재청이 생긴 후 해를 거듭할수록 힘이 빠졌다. 이것 빼가고 저것 빼가고 하는 식으로 소방방재청의 힘을 여기저기서 뺐다.

그리고 재난관리 업무는 투자 없이는 이루어지지 않는다. 방재 관련 예산 거의 늘어나지 않고 있다. 사회적 약자에 대한 연금확대나 복지증대는 바람직 하다. 이에 못지 않게 국민의 생명과 재산을 지키기 위한 투자도 중요하다. 지키기 위한 안전복지에 대한 투자는 결코 소모성이 아니라 장기적으로는 비용 체감적 투자 이다.

‘재난총괄 정부조직 이원화’는 잘못

행정안전부에서 안전행정부로 빠꾸면서 한 것이 뭐 있는가? 안전행정부에서 사회재난을 담당하겠다고 했다. 경찰은 예산 늘리면서 소방방재청에서 관장하는 법은 분산시켰다. 자연재난은 소방방재청이, 사회재난은 안정행정부에서 맡게 됐다. 이제는 복합재난 시대이다. 재난 총괄 정부조직을 이원화한 것은 잘못된 것 같다.

세월호 침몰 사고도 보자. 배의 구조 자체를 변형시켰다. 화물도 초과해서 적재했다. 항해사 등 선원들도 서툴렀다. 조류도 빨랐다. 현대적 재난은 복합재난 성격을 띠고 있다. 인적재난 자연재난의 엄격한 구별이 힘들다.

지난 2월부로 소방방재청은 자연재난만, 기존 인적재난과 사회적 재난은 사회재난으로 합쳐져서 안전행정부에서 맡게 됐다. 행정자치부를 행정안전부로 바꾸면서 소방방재청의 기존 업무를 가져가서 소방방재청이 하던 업무를 행정안전부에서 했다. 행정안전부를 만들 때 소방방재청의 업무가 아닌 정부 부·처·청에 나눠져 있는 재난 안전 관련 법령이나 업무를 조정 관리해서 새로운 업무를 창출하겠다는 의지가 있었다.

하지만 시간이 지나면서 여타 다른 부·처·청의 업무에 손대기 보다는 손쉬운 소방방재청의 업무만을 행정안전부에서 뺐어가는 식이 됐다. 행정안전부에서 안전행정부로 바뀌고도 마찬가지였다.

소방방재청은 청 설립 이후 올해로 10년간의 경험과 노하우를 쌓았다. 행정안전부로 다시 안전행정부로 업무가 이전되다 보니 행정안전부와 안전행정부는 페이퍼 행정만을 펼친 꼴이다.

결국 지난 2월부터 소방방재청은 자연재난만, 안전행정부는 사회재난만 담당하게 됐다. 이번 세월호 참사의 경우 사회재난으로 분류됐다. 결국 기존에는 안전행정부의 손과 발이었던 소방방재청이 법적으로 안전행정부를 도와줄 수 없는 상태였다.

다시말해 이번 세월호 때 소방방재청의 오랜기간 길러온 전문 요원들이 끼어들 여지가 없었다. 

한 정부 부·처·청의 힘을 20% 빼면 그 조직은 실제로 80% 이상 쪼개져서 힘을 발휘하지 못한다. 조직간에 힘을 50%와 50% 합친다면 100%가 아닌 150%의 힘을 발휘할 수 있다.
기구를 새로 만들고 시스템을 정비 하는것도 중요하지만 시스템이 제대로 운연되고 작동될 수 있도록 여건을 만들어 주고 많은 훈련과  점검노력이 더욱 중요하다.   
 
새로 탄생할 기구에 힘을 실어 줘야 

일본의 경우 정부 형태가 다르고 재난관리가 정착되어 통합관리가 힘들다. 그래서 분산체제로 재난관리를 하고 있다. 그러면서도 내각에 장관급을 둬 통합관리를 하고 있다.

우리는 미국 페마 모델로 통합관리를 목표로 조직 개편을 했지만 분산관리로 갔다. 국토교통부, 안전행정부 등 거대부처에서 소방방재청 업무를 뺏어가면서 소방방재청이 일을 할 수 없게 만들었다. 소방방재청은 많이 축소됐다.

현재 소방방재청에는 소방과 태풍, 지진 정도만 남아있다. 재난총괄 기구로서의 명목도 사라져 버렸다.  
  
기능적으로 접근해야 한다. 구조적으로 접근해서 통합력이 약화됐다. 초대 소방방재청장을 할 때는 국방부 장관도 직접 만나서 양해각서도 체결했다. 직접 협력했다.

국가안전처가 됐든 다른 형태가 됐든 재난 총괄기구가 만들어 지면 힘을실어 주고 재난업무를 제대로 할 수 있는 여건과 시간을 주어야 한다.

재난관리 영역 3개로 나눠 통합관리

재난관리 영역을 크게 육상, 해상, 공중 모두 3개 관할 정도로 나눠서 큰 부처 3곳에서 전문성과 책임성을 갖고 재난관리에 나서야 한다. 관할 범위를 벗어나는 국가적 재난에 대한 총괄과 조정만 신설된 총괄기구에서 하면된다. 모든 업무를 한부서에서 다처리 하는 것은 전문성 이나 효율성 면에서 바람직한지 검토해 봐야 한다.

정부 부처의 안전의식도 문화로 만들어야 한다. 관습과 관행은 몸에 체화되는 것이다. 이것이 문화이다. 안전도 이렇게 돼야 한다. 문화로 정착되기 까지는 시간이 걸린다. 끊임없이 반복적으로 교육하고 훈련해야 한다.

이번 세월호 사고를 게기로 학자, 전문가, 공무원 모두 철저하게 분석해서 상세한 자료를 만들어야 한다. 실제 사례를 갖고 훈련하고 교육해 나가는 것은 아주 중요하다.

화물선과 여객선을 해상에서 운항할 때 최고 통솔권자인 선장들이 그 일을 해야 한다. 공무원들의 지방점검, 현지점검 아주 중요하다. 공무원들이 현장 감각을 익히는 것이다.

국가는 안전 위해 3가지 완비해야

이번 세월호 참사에서 국가의 탑승자 구조와 수색, 수습과정의 총체적 문제가 드러났다. 국가는 안전을 위해 3가지를 보장해 줘야 한다.

첫째는 안전 인프라 구축이다. 유형이나 무형의 인프라를 갖추도록 노력해야 한다. 대규모사업등 정책의 입안과 집행과정에 안전요소를 철저히 가리고 관리자의 문제해결 능력을 갖추도록 끊임없이 노력 해야 한다.

두 번째는 국민들이 현장에서 본인이 위험을 감지하고 회피할 수 있는 장치를 갖춰야 한다. 정보전달체계나 위험 알림 시스템을 정비해서 신속하고 정확하게 정보를 전달하고 위험을 회피할 수 있는 기회를 제공해 줘야 한다.

셋째는 국민의 안전의식이다. 자율방어 능력을 스스로 키워줘야 한다. 국민 스스로 안전을 보장 받을 수 있는 능력을 키울 수 있도록 도와줘야 한다.

이 세 가지를 같이 할 수는 없다. 우선순위가 필요하다. 투자 순위도 결정해야 한다. 시급하면서 돈이 좀 적게 드는 것, 시급하면서 돈이 많이 드는 것, 시급하지 않으면서 돈도 적게 드는 것, 시급하지 않으면서 돈이 많이 드는 것, 우선순위를 잘 정해야 한다. 국가 차원에서 우선순위를 잡아야 한다.

현재 국가재정운영계획과 국가재난관리계획을 몇 계년 계획으로 나눠서 짜는 데 안 맞는다. 국민이 안전하게 사는 나라가 선진국이다. 우리나라의 재난안전 관련 정부 예산은 뒷걸음질 치고 있다.

제일 속이 상했던 것이 화났던 것이 소방방재청에서 예산을 달라고 하면 잘 주지 않는다. 300억원 짜리 헬기 하나 얻으려고 몇 년이 걸렸다.

재난관리는 정치 중립적, 가치 중립적이어야

재난관리는 정치 중립적이고 가치 중립적이어야 한다. 인간에게 가장 기본은 생명과 재산을 보호하는 것이다. 자동차, 지하철, 버스 등 뭘 탈 것인지는 기호에 따라 다를 수 있다. 자동차, 지하철, 버스 관련 정책들은 유권자의 요구에 따라 바꿀 수 있다. 하지만 재난관리는 정치적으로 바꾸면 안된다.

재난관리는 구조적 문제가 중요하지 않다. 재난관리 업무를 소방방재청, 안전행정부 안전관리본부, 소방청, 방재청, 국가안전처 등등 어디에서 맞느냐와 수장이 차관급이냐 장관급이냐는 중요하지 않다.   

기능적으로 접근해야 한다. 업무 전담기구가 필요하다. 생명과 재산을 지키는 것은 가장 고귀한 것이다. 상실되면 복원할 수 없다. 이것을 24시간 항상 고민하는 기구가 돼야 한다. 제대로 만들고 그 업무만 전담시키고 자기희생을 먼저 생각할 수 있는 조직이 생겨야 한다. 

세월호 침몰 사고 대응을 놓고 해수부, 해경, 안행부 등등 부처별 책임, 지휘체계 말들이 많다. 재난은 현장에서 발생한다. 현장에서 관리해야 한다. 현장에서 관할 기관이 지휘해야 한다. 중앙정부는 현장에서 현장관리 능력을 극대화 할 수 있도록 적극적으로 지원해야 한다.

현장 지휘관에게는 수습의 전권을 주고 충분한 보좌진들을 포진시켜 주는 등 행정적 가능한 모든 지원을 해줘야 한다. 매뉴얼만 하드라도 없는 것이 아니라 현장에 맞게 보완 수정하는 노력이 없었을 뿐이다. 가치 판단이 스며들 여지 없이 촘촘하게 관리해야 한다.
현장을 총괄 지휘하는 현장 지휘관은 한명이라도 구조하고 수습하는 것이 가장 중요하기 때문에 현장에 대통령이 오든, 안행부 장관이 오든, 해수부 장관이 오든, 분초를 다투는 급박한 현장 상황을 가장 잘 파악하고 지휘할 수 있는 곳에 항상 있어야 한다.

세월호 침몰 사고의 예방, 대비, 대응, 복구 업무는 해경, 해수부가 제일 잘 알고 제일 잘 할 수 있다. 세월호 침몰 사고의 예방, 대비, 대응, 복구 업무를 안행부가 소방방재청이, 국방부가, 해군이, 서울시 수난구조대가, UDT, SSU 등 특수요원이, 민간잠수사가 어떻게 아느냐? 국가안전처가 생긴다고 세월호 침몰 사고의 예방, 대비, 대응, 복구 업무를 어떻게 아느냐? 세월호 침몰 사고의 예방, 대비, 대응, 복구 업무는 해경과 해수부에서 가장 잘 알고 가장 잘 할 수 있다.

해경은 해양재난 전문기구로 거듭나야

이번 사고의 예방, 대비, 대응을 제대로 못한 것은 복합적인 문제이다. 종교 문제, 부도덕한 기업 문제, 선장이나 선원의 문제, 해경과 해수부의 관리, 감독 문제, 국가재난관리체계 상 보고체계 문제, 당직 상황실 근무자의 문제 등 복합적인 문제가 있다.

그렇다고 세월호 침몰 사고의 예방, 대비, 대응, 복구 업무를 해경이나 해수부가 아닌 소방방재청, 안전행정부, 방재청, 소방청, 국가안전처 같은 곳에서 맡을 수 있나? 아니다. 

해경과 해수부가 여객선의 선박 인허가권과 관리감독권을 갖고 있다. 선박의 수명 관리, 리모델링 관리, 화물 적재량 관리, 승선 인원 관리, 안전장구 관리, 선박의 자동 모니터링 등 모든업무가 제대로 수행되고 있는지 철저히 점검해 봐야 할 것이다. 해양사고는 늘 현장에서 활동하고 가장 잘아는 부처가 독특한 구조와 완전한 관리 능력을 갖추도록 해야 한다

정치권, 언론, 학자 등도 함께 반성해야

선진국은 개인적이나 조직이 안정된 질서속에서 자기가 맞은일에 철저히 전문성과 책임감을 갖고 일을 해나갈 때 가능하다. 잃은 소는 다시 찾을수 없지만 오양간을 고치면 더 이상 잃지 않아도 된다. 정치권은 정치권대로 언론은 언론대로 학자는 학자들 대로 분위기에 편승해서 오히려 선정적이고 과도한 반응과 언행이 없었는지도 반성 해야 한다.

국회에서는 국민의 생명과 재산을 지키는데 가장 바람직한 제도나 조직, 적정규모의 예산이 어떤것인지 다함께 고민하고 언론역시 부정확한 통계나 수습과정에서 목소리큰 일방의 주장을 비중있게 다루지는 않는지 그리고 늘 정부 곁에서 이론적 뒷받침을 해왔던 사람이 상황에 따라 또다른 주장이나 각자의 독득한 일반화 되지않은 변설을 내 놓치는 않는지 반성해야 한다

이제 우리의 목표는 하나다, 어떻케 하면 국민의 생명과 재산을 제대로 지켜주는 안정되고 책임감 있는 정부와 조직을 갖고 더 이상의 세월호와 같은 국민적 비극이 없는 나라를 만드느냐 하는 것이다.

세이프투데이 윤성규 기자 sky@safetoday.kr